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DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA NA JUSTIÇA FEDERAL – FORO COMPETENTE E EFEITOS DA DECISÃO  

Pedro Antonio de Oliveira Machado -  Procurador da República no Estado de São Paulo                             

                                                                          

 “O acatamento e respeito às decisões da justiça constituem o alicerce do Poder Judiciário que se desprestigiaria na medida em que dois ou mais juízes proferissem decisões conflitantes sobre a mesma relação jurídica ou sobre o mesmo objeto da prestação jurisdicional”

Ministro Demócrito Reinaldo (STJ), no Conflito de Competência nº 22.123.   

 

No mais das vezes, no âmbito da Justiça Federal as ações civis públicas propostas pelo Ministério Público Federal têm por escopo submeter à apreciação do Poder Judiciário a solução de conflitos com repercussões regionais ou nacionais.

Como panorama fático de tal assertiva cito alguns exemplos.

Recentemente o DD. Procurador da República em Marília/SP, Dr. Jefferson Aparecido Dias submeteu, através de ação civil pública, à Subseção respectiva da Justiça Federal, requerimento de anulação de ato administrativo, lesivo ao patrimônio público (federal), do Sr. Secretário da Receita Federal que confere verdadeira anistia quanto ao Imposto sobre Produtos Industrializados a determinado segmento dos produtores de açúcar. Como é cediço, tal ato depende de Lei, conforme dispõe o § 6º do artigo 150 de nossa Carta Política. A liminar requerida foi deferida, com efeitos nacionais. 

Mais recentemente o DD. Procurador da República em Santo Ângelo/RS, Dr. Osmar Veronese, igualmente através de ação civil pública, na defesa dos consumidores impugna Resolução do Banco Central do Brasil que autoriza as instituições financeiras a contratar terceiros para realização de serviços bancários (de abertura de contas de depósito à vista, à prazo e de poupança, recebimentos e pagamentos relativos a contas de depósitos à vista à prazo e de poupança, bem como a aplicação e resgate em fundos de investimentos), no caso, especificamente, a Caixa Econômica Federal que com base na malfadada resolução vem se valendo da rede de casas lotéricas do País respaldada em dita resolução. Ocorre que o BACEN diz não ter atribuição para supervisionar estes prestadores de serviço (lotéricas) e, a Caixa, por sua vez, não se responsabiliza pelos serviços bancários prestados pelas casas lotéricas, conforme consignado em circular interna e nos contratos que firma com os agentes de casas de loteria. Não se tem notícia ainda acerca da liminar requerida.

Este subscritor também propôs há algum tempo atrás, em Bauru/SP, ação civil pública com o desiderato de obter tutela jurisdicional para fulminar resolução do Banco Central do Brasil que, a propósito de regulamentar as operações financeiras e o nível de individamento do Setor Público, contigenciava recursos do FGTS  para financiamento a pessoas jurídicas de direito público (inclusive Estados e Municípios) de obras de saneamento básico. Como se sabe tal matéria somente pode ser regulada por Lei Complementar (arts. 48-II e 52-VI-VII-IX, C.F.). O Juízo de primeira instância deferiu a liminar acolhendo integralmente o requerido, com efeitos nacionais, inclusive para impor à Caixa Econômica Federal obrigação de não fazer, consistente em não financiar construções de conjuntos habitacionais e condomínios, sem que o construtor assuma, formalmente, a obrigação de apresentar solução para o tratamento do resíduo líquido (esgoto).

A decisão de Marília/SP foi suspensa pelo Tribunal “ad quem” e a de Bauru está mantida até o momento, posto que ainda não apreciado pela Turma, mas só pelo Relator. Contudo, em ambas as decisões, os Relatores, conquanto questionados nos recursos respectivos, se abstiveram de apreciar liminarmente a questão do foro competente e da restrição dos efeitos da decisão ante o que preceitua o artigo 16 da Lei 7347/85, com novel redação:

Imperioso reconhecer, no entanto, que na interpretação e aplicação dos institutos relacionados às ações coletivas, alguns equívocos vem sendo cometidos, até por força de dispositivos legais de pouca precisão editados recentemente, gerando situações contraditórias ou que não se coadunam com o sistema das class action do direito brasileiro:

1. A ação civil pública, introduzida em nosso ordenamento jurídico com a edição da lei nº 7.347, de 24 de julho de 1.985, assusta não apenas os leigos e neófitos, mas assume também vestes de mistérios para aqueles poucos que há tempos vêm dedicando seus estudos à sua compreensão.

De conseqüência, passados mais de dez anos, permanece o novo instituto na semi-obscuridade jurídico-científica.

2. As discussões quanto à sua natureza e real alcance não se podem reputar propriamente atuais. Mas nem por ingenuidade se afirmará tratar-se de questão pacífica. A lenta difusão comum aos novos conceitos jurídicos vem dando azo a surda, mas grave, dissensão doutrinária e jurisprudencial.

Não bastassem, os ainda hoje parcos arestos de nossos tribunais são insuficientes para apaniguar as dúvidas. E, por vezes, representam um elemento complicador adicional.

3. A matéria é verdadeiramente propedêutica. (...)[1] 

3.                                             Assim sendo, cumpre inicialmente consignar que o Ministério Público Federal está a defender aqui INTERESSES OU DIREITOS COLETIVOS, quer sejam interesses ou direitos  transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base, nos termos do artigo 81, inciso II, da Lei nº 8078/90 – Código de Proteção e Defesa do Consumidor:

 Com a edição da Lei n.º 8.078, de 11 de setembro de 1.990, que instituiu o chamado Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, tivemos finalmente introduzidos no ordenamento jurídico pátrio os conceitos legais de interesses ou direitos difusos e coletivos. Diz a Lei:

Art. 81. Omissis.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.

Que não se impressione o estudioso com a expressão para os efeitos deste Código. Os conceitos serão válidos igualmente para a ação civil pública por força do disposto no artigo 21 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985. Continuando em rápida leitura, notamos agora como elementos comuns a ambos a "transindividualidade" e a sua "natureza indivisível". Quid juris?

Transindividual

"Trans" é prefixo que no vernáculo tem o significado de ir além, superar os limites de. "Individual" é o adjetivo que restringe a consideração da ação verbal ao indivíduo, à pessoa. Para o Direito, indivíduo será o ente humano, qualificado então como "pessoa" - personae - porquanto núcleo de irradiação de direitos e obrigações. Por extensão, alcança então o conceito da "personalidade jurídica" também as pessoas jurídicas. (...)

Destas breves ilações gramaticais podemos inferir que escapam os interesses difusos e coletivos aos domínios clássicos dos interesses ou direitos individuais, historicamente consagrados e disciplinados pelo então chamado Direito Privado - jus privatum. Quid inde? Teremos, portanto, nestas novas esferas do domínio jurídico, em total desconsideração - trans; ir além - à personalidade jurídica de seus titulares, a superação definitiva dos limites do direito individual.

Não alcança, outrossim, a esfera do jus publicum, posicionando-se aquém do interesse público. Estamos na esfera dos chamados "corpos sociais intermediários", banidos de todo ordenamento jurídico ocidental desde a Revolução Francesa. Não por outro motivo deve-se evitar reduzir os conceitos próprios ao Direito Coletivo e Difuso aos limites impostos pelo Direito Público e pelo Direito Privado.

 (...)

Para a caracterização do interesse como transindividual devem as circunstâncias da hipótese fática sub examine suportar a abstração ou mesmo a total desconsideração subjetiva de seus titulares enquanto núcleo irradiador de direitos e obrigações. Não se trata em absoluto da impossibilidade material da determinação subjetiva. Esta será sempre possível, ao menos por estimativa, com maior ou menor dificuldade, maxime quando do mesmo fato resultarem também lesão a interesses individuais.

A transindividualidade importa na absoluta irrelevância da determinação subjetiva para a configuração dos interesses difusos/coletivos. O titular do interesse é a coletividade - grupo, como veremos a seguir. Quem a integra é elemento circunstancial e juridicamente irrelevante.

Natureza indivisível

Indivisibilidade "é a qualidade ou estado mostrado por certas coisas, que não suportam uma divisão, isto é, não são divisíveis" (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, verbete "indivisibilidade"). A natureza indivisível dos interesses difusos e coletivos evidencia-se pela sua integridade e unidade essencial, de tal sorte que se apresentem como interesse comum a um grupo maior ou menor de pessoas.

Dos conceitos usuais oriundos do direito privado, aproxima-se, em fraca analogia, a um interesse em condomínio, enquanto "...direito simultaneamente tido por várias pessoas sobre o mesmo objeto..."( De Plácido e Silva). Todavia, ao contrário deste instituto, não se pode identificar no interesses difuso ou coletivo o quinhão individual de cada um.

(...)

A desconsideração subjetiva dos titulares enquanto núcleo irradiador de direitos e obrigações, decorrente da transindividualidade característica aos interesses difusos e coletivos, importa na transposição deste núcleo para o grupo - conjunto - ou coletividade.

Terá natureza indivisível o interesse que não se possa fracionar em seu exercício. Ou é atendido para todos, ou não o será para ninguém.

(...)

Para os interesses difusos comporão o grupo pessoas indeterminadas. O que temos aqui é a absoluta irrelevância da determinação subjetiva dos sujeitos que integrem a coletividade. Afirmamos alhures que nada impede que não sejam determináveis, ao menos por estimativa. Eventualmente este ou aquele integrante do grupo será positivamente identificado por sofrer diretamente lesão a interesse individual seu. No exemplo do vazamento de produto tóxico, o indivíduo que, intoxicado, serviu de alerta para as autoridades. Este dado será irrelevante e não elidirá a natureza difusa do interesse.

(...)

Com relação aos interesses coletivos, temos a identificação clara de uma categoria ou classe de pessoas, vale dizer, deve-se alcançar uma segura identidade de grupo. Aqui, há uma relevância na determinação da titularidade coletiva - o grupo, muito embora mantenha-se a irrelevância da determinação subjetiva de seus integrantes.

A identidade do grupo será assegurada por estarem seus membros ligados entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.(...)[2]

 1.1.            impressa do texto, processado em Word for Windows, fonte Times New Roman, corpo 12; margem superior 3,5 cm, margem inferior 2,5 cm, margem esquerda 4,0 cm, margem direita 2,0 cm, rodapé 1,45 cm; espaçamento simples entre linhas e antes e depois de parágrafos, 6 pt; em papel A4.

 4.                                             Realmente, pois nesta ação a causa de pedir centra-se na ilegalidade das exigências e condicionamentos impostos por atos infralegais, que prejudicam, dificultam e até mesmo impedem que os segurados do INSS, possam usufruir do sagrado direito de perceber sua aposentadoria, no caso decorrente de trabalho rural, verba de nítido caráter alimentar. Sob tal aspecto, mister não olvidar que a ilegalidade de tais atos normativos não se circunscreve à área territorial desta 8ª subseção judiciária em Bauru, mas, evidentemente, atinge a todos os segurados, trabalhadores rurais do Brasil, que estejam em condições de propugnar pelo respectivo benefício de aposentadoria junto ao INSS, órgão oficial de previdência social no País. Estes segurados, conquanto não determinados, são determináveis e estão ligados com a parte contrária (INSS) por uma relação jurídica base, motivo pelo qual a tutela aqui pretendida identifica-se com os denominados DIREITOS COLETIVOS:

 “Tendo-se presentes, de um lado, os conceitos anteriormente estabelecidos de interesses ou direitos ‘difusos’, ‘coletivos’ e ‘individuais homogêneos’ e, de outro lado, a legitimação para agir disciplinada no art. 82 e incisos do Código (cf. comentários em frente), é necessário fixar com precisão os elementos objetivos da ação coletiva a ser proposta (pedido e causa de pedir). Esses dados, como é cediço, têm superlativa importância na correta determinação do legitimado passivo para a ação, bem assim para a correta fixação da abrangência da demanda, e ainda para se saber com exatidão se, no caso concreto, ocorre mera conexidade entre as diversas ações coletivas ou, ao contrário, se trata de caso de litispendência ou até mesmo de coisa julgada a obstar o prosseguimento das ações posteriores.

A respeito tivemos a oportunidade de tecer as seguintes ponderações no trabalho intitulado “Demandas Coletivas e os Problemas Emergentes da Práxis Forense”:21

‘A total displicência por esses aspectos de suma relevância vem ocasionando uma inadmissível multiplicidade de demandas coletivas com o mesmo objetivo, como vem acontecendo na questão do aumento de 147,06% nos benefícios dos aposentados, e tem provocado, o que é pior, a contradição de julgados, uns concedendo a atualização pretendida pelos inativos de alguns Estados e denegando-a outros aos aposentados dos demais Estados.

Seguramente, contradições tão flagrantes de julgados povo algum terá estrutura suficiente para absorver com tranqüilidade e paciência  por muito tempo, e por mais prestigiada que seja a justiça de um país terá condições bastantes para resistir por muito tempo a tamanho desgaste.’

Acrescentamos, em seguida:

‘A causa de pedir e o pedido são de particular relevância para a determinação de vários aspectos de uma ação.

Se o que expõe o autor da demanda coletiva como causa de pedir, no aspecto ativo, são os interesses ou direitos ‘difusos’ ou ‘coletivos’, cujas notas características são as acima ressaltadas, dentre as quais sobressaem a natureza transindividual e o caráter indivisível e, no aspecto passivo, a violação desses mesmos interesses ou direitos, e se formula ele o pedido de tutela coletiva desses interesses ou direitos transindividuais e indivisíveis, é suficiente uma só demanda coletiva para a proteção de todas as pessoas titulares desses interesses ou direitos, ‘indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato’, em se tratando dos ‘difusos’, e de todas as pessoas pertencentes a um mesmo grupo, categoria ou classe ‘ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base’, em se cuidando dos ‘coletivos’. O mesmo se pode dizer em relação a ‘interesses ou direitos individuais homogêneos’, quanto ao processo de conhecimento da demanda coletiva (art. 95, CDC), tanto que a sentença de procedência fará coisa julgada erga omnes, como às expressas dispõe o art. 103, III, do CDC.

Não faz qualquer sentido admitir-se uma segunda demanda para a tutela desses interesses ou direitos, difusos ou coletivos, ou mesmo interesses ou direitos individuais homogêneos, mormente se veiculados por um ente legitimado para todo o País, como o Ministério Público.

(...)

É na transposição do conflito de interesses do plano extraprocessual para o processual e na formulação do pedido de provimento jurisdicional que são cometidos vários equívocos. A tutela de interesses ‘coletivos’ tem sido tratada, por vezes, como tutela de interesses ou direitos ‘individuais homogêneos’, e a de interesses ou direitos ‘coletivos’, que por definição legal são de natureza indivisível, tem sido limitada a um determinado segmento geográfico da sociedade, com uma inadmissível atomização de interesses ou direitos de natureza indivisível.

(...).

A determinabilidade dos membros integrantes do grupo é, precisamente, a nota que distingue os interesses ou direitos coletivos dos interesses ou direitos difusos. Se o ato atacado através da ação coletiva (reajuste de mensalidades) diz respeito a todos os contratantes dos planos de saúde, globalmente considerados (não sendo atacados um a um, em relação a cada um dos filiados, os reajustes exigidos pelas empresas mantenedoras dos planos), a nota da indivisibilidade do bem jurídico e bem assim a sua transindividualidade são inquestionáveis, pois basta a procedência de uma única demanda para que todos os filiados dos planos de assistência médica e hospitalar sejam coletivamente beneficiados. (...).”[3] 

5.                                             E, no caso, o grupo, categoria ou classe é composto(a) por toda a coletividade de segurados – trabalhadores rurais que estejam em condições de requerer o benefício de aposentadoria junto ao INSS, mas que estejam sendo prejudicados ou alijados de tal direito por força das normas infralegais já referidas. Destarte, afigura-se-nos que o pedido há de ser ampliado em face do que se propugnou na inicial, posto o caráter de transindividualidade e indivisibilidade.

  

6.                                             É bem verdade que o artigo 16 da Lei nº 7347/85, na redação que lhe imprimiu a Lei nº 9.494, de 10/09/1997 (DOU de 11/09/1997), preceitua que a sentença civil fará coisa julgada "erga omnes", nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.  

7.                                             Todavia, os limites da competência territorial da jurisdição do Juízo em se tratando de ações coletivas, são delineados pela natureza do interesse ou direito defendido, i.e., em se tratando de direitos indivisíveis a competência territorial ganha a dimensão desta indivisibilidade, de modo que a decisão deverá tutelar o direito ou interesse em sua integralidade, posto que indivisível e, na dicção legal, em se tratando de direitos coletivos, a decisão terá efeitos ultra partes (além das partes integrantes da ação) limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova – artigo 103, incisos I e II, da Lei nº 8078/90 – Código de Proteção e Defesa do Consumidor. Nesta linha, reforçando-se o que já se transcreveu antes:

 Diante da recente conversão da Medida Provisória n.º 1.570-5/97 na Lei n.º 9.494, de 10 de setembro de 1.997, faz-se oportuno o debate sobre a questão da compatibilização sistemática dos limites territoriais impostos aos efeitos erga omnes reconhecidos à coisa julgada de sentença proferida em sede de ação civil pública. Com as alterações introduzidas, o artigo 16 da Lei 7347/85 vigora hoje com a seguinte redação:

"Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova." (Grifamos a expressão acrescentada pela nova lei)

Ao leitor desatento, passa-se a primeira impressão de que o decisum não terá eficácia além dos limites geográficos de competência territorial do órgão prolator, como definidos nas leis de organização judiciária. Mas esta interpretação não resiste a uma exegese um pouco mais criteriosa.

Nunca será demais insistir, estamos tratando aqui de uma ação de responsabilidade(*), moldada e adequada à proteção a interesses difusos e coletivos(*).Estes, por suas características essenciais, reconhecidas até por definição legal (Lei 8.078/90, art. 81, I e II), são de natureza indivisível, e, como representantes de uma categoria de bens jurídicos notadamente não-patrimoniais que simplesmente não respeitam os artificiais limites estabelecidos pelas leis de organização judiciária, não admitem ser fracionados ou divididos em quotas-parte. Isto, por si só, já é argumento bastante para desmentir o princípio restritivo aparentemente imposto pela nova lei. Veja-se, e.g., o direito a um meio ambiente saudável: o ar que respiramos, ou o rio do qual bebemos a água, os quais teimosamente e ao arrepio da vontade do legislador, fluem ao sabor dos ventos e corredeiras violando todas as fronteiras locais ou regionais.

Não existem critérios jurídicos - ou mesmo lógicos - que nos permitam estabelecer uma fração ideal da responsabilidade por danos quando tratamos de lesão a interesses que são por definição indivisíveis.

Admitamos por hipótese que certo administrador público estadual venha a ser condenado por ato de improbidade em ação civil pública promovida pelo Ministério Público ajuizada na comarca da Capital. Não obstante, sua conduta gera prejuízos ao erário de todo o Estado, que é único e comum a toda a população não só da capital, mas também do interior, e até, por vias reflexas, de toda a nação. Salta aos olhos ser impossível limitar os efeitos da condenação àquela municipalidade, ou quantificar o quociente de responsabilidade correspondente aos limites territoriais de competência do órgão prolator da sentença.

A mesma questão, sob outro prisma. Dentro dos preceitos determinativos da competência territorial e funcional estabelecidos na Lei 7.347/85, o foro ordinário para a ação civil pública será definido pelo "local onde ocorreu o dano". Mas, e este é o ponto nevrálgico, não raras vezes os efeitos de um ato ilícito repercutem e se estendem de forma inexorável para muito além das fronteiras definidas pela geografia política humana. Por impossível de se evitar a propagação do dano por decreto ou medida cautelar E não faz qualquer sentido restringir-se aos limites da competência territorial de determinado órgão jurisdicional uma lesão a interesses difusos ou coletivos., ou mesmo muitas vezes de se determinar sua real abrangência, não se pode legitimamente limitar os efeitos da coisa julgada.

(...)

Caso todos estes argumentos não sejam ainda bastantes para desanuviar nossa primeira impressão, relembro que o art. 86 do CPC é expresso em afirmar que "as causas cíveis serão processadas e decididas (...) pelos órgãos jurisdicionais, nos limites de sua competência (...)". E, mesmo portando o Código de Processo Civil princípio idêntico - ou até mais abrangente - ao agora incorporado à lei especial, nunca, jamais se rejeitou eficácia quer declaratória, quer constitutiva ou mesmo condenatório-executória, a uma sentença cível trânsita em julgado, sob o fundamento de estar fora dos limites da competência territorial do juízo prolator. Afinal, como emanação do poder do Estado, a jurisdição é una, e os critérios determinativos da competência (matéria, valor, lugar, pessoa e funcional), longe de restringir seu exercício, apenas consagram o princípio da divisão do trabalho, como um imperativo da vida moderna. Esta é, aliás, a boa lição do saudoso Prof. Antônio Lamarca em esclarecedora alegoria: "num Estado minúsculo, de um só juiz de primeira instância, ‘jurisdição’ e ‘competência’ se confundiriam" (In "O livro da competência". São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1979. p. 46).

Então, qual o real sentido da inovação legislativa, perguntará o leitor. Sem perder de vista que a moderna hermenêutica consagra por princípio que a lei é mais inteligente que o legislador, devemos perquirir sempre e incansavelmente pela mens legis. Historicamente superada como critério hermenêutico, conserva a pesquisa da mens legislatoris apenas algum valor acadêmico.

Prefacialmente, deve-se advertir que o artigo 16 da lei n.º 7.347/85 é dedicado à definição dos limites subjetivos da coisa julgada, e portanto disto não vamos nos afastar. Sob este prisma, quanto ao sujeito passivo da relação processual, não há de causar espécie a afirmação de que a responsabilidade por ato ilícito fixada na sentença terá sempre caráter nitidamente pessoal: non potest esse obligatio sine persona obligata – não pode haver obrigação sem pessoa que se obriga.

Assim, os festejados efeitos erga omnes são invocáveis apenas com relação aos pretensos sujeitos ativos, como uma garantia do réu de que não será molestado repetidamente, pelo mesmo fato, face aos demais co-legitimados. Mas agora, face a novatio legis, "nos limites da competência territorial do órgão prolator". No além-fronteiras, eficácia inter-partes, como preconizado do art. 472 do CPC:

"A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não beneficiando, nem prejudicando terceiros (omissis)."

Todavia, as mesmas restrições alhures lançadas são pertinentes aqui quando tratamos de interesses de natureza indivisível. Do contrário, veríamos dilaceradas as garantias básicas de segurança jurídica do réu, caso a mesma ação pudesse ser repetida por outros co-legitimados, em outras comarcas.

(...)[4]

 

8.                                             Vale observar que o E. Supremo Tribunal, já sob a égide da nova redação do artigo 16 da Lei nº 7347/85, em questão que envolvia direitos individuais homogêneos não limitou os efeitos da decisão à base territorial do Juízo, provavelmente por força do que determina o C.D.C. (Lei nº 8078/90 – art. 81, par. único, inc. III c/c art. 103, inc. III) no sentido de que a decisão terá efeitos  erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores :

 STF – Informativo 82

Reclamação e Ação Civil Pública

Por não vislumbrar usurpação de sua competência (CF, art. 102, I, l), o Tribunal, vencido o Min. Marco Aurélio, julgou improcedente reclamação proposta por instituição financeira contra decisão do Primeiro Tribunal de Alçada Civil de São Paulo, que mantivera sentença - em ação civil pública por danos provocados a interesses individuais homogêneos, ajuizada pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC - condenando o reclamante ao pagamento da diferença entre o índice de correção monetária efetivamente creditado e aquele incidente sobre os saldos existentes em janeiro de 1989, em favor de todos os poupadores de caderneta de poupança da instituição-ré (Lei 7.347/85, art. 16: "A sentença civil fará coisa julgada erga omnes ...") . Prevaleceu o entendimento de que as decisões das instâncias paulistas não declararam a inconstitucionalidade do art. 17, I, da Lei 7.730/89, que determinava a atualização dos saldos das cadernetas de poupança no mês de fevereiro de 1989, com base no rendimento acumulado da Letra Financeira do Tesouro Nacional - LFT verificado no mês de janeiro de 1989, deduzido o percentual fixo de 0,5%, como pretendia o reclamante. Precedentes citados: RCLs 337 (RTJ 133/551), 410 (RTJ 144/713), e 434 (RT J 154/13). RCL 602-SP, rel. Min. Ilmar Galvão, 3.9.97 .  G.N.

9.                                             Ante tal modo de compreender o interesse que se pretende tutelar nesta ação, afigura-se-nos, data venia, que as respeitáveis  decisões proferidas nas ações civis públicas noticiadas nos autos, com causa de pedir idêntica à desta ação, distanciam-se do espírito, das normas, e dos vetores interpretativos das ações coletivas –  fls. 44/69 (1999.71.017799-4 : efeitos da decisão no Estado do Rio Grande do Sul), fls. 70/76 (2000.7201.001273-0: efeitos da decisão na circunscrição judiciária de Joinville/SC) e fls. 77/89 (99.5398-2: efeitos nos limites da competência jurisdicional do Juízo de Curitiba/PR). Deveras, pois reconhecem a ilegalidade ou decretam a nulidade dos atos infralegais dificultadores da obtenção do benefício previdenciário, mas limitam o julgado geograficamente, aquiescendo que tal ilegalidade ou que a nulidade reconhecida possa vigorar para outros lesados, que não residam ou não venham a requerer o benefício nos Postos de Seguro Social do INSS compreendidos na base territorial da circunscrição do Juízo Prolator !!  Não se mostra razoável tal forma de distribuir a justiça ! E, não olvidemos que a razoabilidade é um princípio que deve nortear toda e qualquer decisão estatal.

 

10.                                           Neste diapasão, parodiando o juspublicista Celso Antônio Bandeira de Mello, diríamos que: ninguém poderia aceitar como critério exegético de uma lei que esta sufrague as providências insensatas (...); é dizer, que avalize previamente condutas desarrazoadas, pois isto corresponderia a irrogar dislates à própria regra de direito[5]

11.                                           POSTO ISTO, REQUER-SE O ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL, AMPLIANDO-SE O PEDIDO EXARADO NA PETIÇÃO INICIAL, PARA QUE O INSS CUMPRA O QUANTO PROPUGNADO NAS ALÍNEAS “A” ATÉ “F” – FLS. 26/27 – EM TODO O TERRITÓRIO NACIONAL.

  12.                                           Reformulado / ampliado o pedido e delineado o caráter ou a natureza do direito / interesse defendido nesta ação, bem como os efeitos da decisão que tutele tais bens jurídicos, cumpre agora enfrentar a questão da competência do Juízo, pelos motivos que se passará a expor.

 13.                                           Autores de nomeada defendem que se aplica à Ação Civil Pública o disposto no artigo 93, incisos I e II, da Lei nº 8078/90 – Código de Proteção e Defesa do Consumidor, que determina: Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local: I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;  II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil nos casos de competência concorrente.

 

14.                                           O texto expressamente ressalva a competência da Justiça Federal. Poder-se-ia objetar que tal ressalva tem como desiderato esclarecer/complementar o inciso I, já que no caso da Justiça Federal a competência seria da seção ou subseção judiciária, ficando excluída a competência “funcional” do local do dano.  Melhor explicando, como a divisão judiciária da Justiça Federal propicia que os limites territoriais da seção ou subseção judiciária compreenda vários municípios e, portanto, várias comarcas, a cidade ou comarca onde sediado o Juízo Federal será competente para a ação, em havendo interesse federal (i.e., da União, empresas públicas, fundações e autarquias federais), e portando poderá ser diferente daquela cidade ou comarca onde efetivamente ocorreu o dano.

 

15.                                           Se foi este o desiderato, é possível afirmar que num primeiro momento não logrou êxito, pois a Jurisprudência enveredou-se por caminho diferente, com vários julgados entendendo que a ação haveria de ser proposta na Comarca do local do dano, mesmo que houvesse interesse da União e tal localidade não fosse sede de Juízo Federal. O E. Superior Tribunal de Justiça chegou a editar a súmula de número 183, nos seguintes termos: Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que não sejam sede de vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no processo. (DJU 31/03/1997).

 

16.                                           Referida súmula veio a ser cancelada pela Primeira Seção da E. Corte Superior de Justiça, na sessão de 08/11/2000 (DJU de 24/11/2000), após o C. Supremo Tribunal Federal, decidir em sentido contrário, fixando, em situação idêntica à descrita na súmula, a competência da Justiça Federal (Recurso Extraordinário Nº 228.955-8/210-RS – Recorrente: Ministério Público Federal – Recorrido: Município de São Leopoldo):

 

RE N. 228.955-9

RELATOR: MIN. ILMAR GALVÃO

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. ART. 109, I E § 3º, DA CONSTITUIÇÃO. ART. 2º DA LEI Nº 7.347/85.

O dispositivo contido na parte final do § 3º do art. 109 da Constituição é dirigido ao legislador ordinário, autorizando-o a atribuir competência (rectius jurisdição) ao Juízo Estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou fato que deu origem à demanda, desde que não seja sede de Varas da Justiça Federal, para causas específicas dentre as previstas no inciso I do referido artigo 109.

No caso em tela, a permissão não foi utilizada pelo legislador que, ao revés, se limitou, no art. 2º da Lei nº 7.347/85, a estabelecer que as ações nele previstas "serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa".

Considerando que o Juiz Federal também tem competência territorial e funcional sobre o local de qualquer dano, impõe-se a conclusão de que o afastamento da jurisdição federal, no caso, somente poderia dar-se por meio de referência expressa à Justiça Estadual, como a que fez o constituinte na primeira parte do mencionado § 3º em relação às causas de natureza previdenciária, o que no caso não ocorreu.  Recurso conhecido e provido.

Publicação DJ DATA-14-04-00 P-00056, Ement. VOL-01984-04 PP-00842 –  Julgamento 10/02/2000 - Tribunal Pleno  - STF

 17.                                           A exegese da Suprema Corte tem espeque no texto constitucional (Art. 109, I e § 3º, C.F.), sendo insignificante a ressalva expressa no caput do artigo 93 do C.D.C., mesmo porquê não foi esta ressalva que influiu na decisão do aludido recurso extraordinário. Ou alguém duvida que, caso o artigo 93 não contemplasse referida ressalva, o STF teria firmado entendimento diverso ?

 18.                                           Face a tais desencontros hermenêuticos afigura-se-nos perfeitamente defensável entendimento de que o disposto no artigo 93, da Lei nº 8.078/90 não se aplica ao processos de competência da Justiça Federal, ante a redação expressa do caput: Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente ... 

19.                                           Dito isto, considerando que a Lei não contém palavras inúteis, conclui-se que com a ressalva pretendeu o legislador remeter a outro texto legal a disciplina da competência para as ações coletivas na Justiça Federal e, enquanto não existir lei específica ou dispositivo normativo especial tratando do tema, há de se observar, neste caso, o que preceitua o artigo 2º da Lei da Ação Civil Pública:

 LEI 7.347 DE 24/07/1985 - DOU 25/07/1985

ART.2 - As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.

  Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.

* § único acrescido pela Medida Provisória nº 2.102-28, de 23/02/2001 (DOU de 26/02/2001 - em vigor desde a publicação).

 

 20.                                           No caso o local do dano pode ser qualquer ponto do território nacional, motivo pelo qual mister se faz a observância do parágrafo único, a fim de delimitar o Juízo competente pelo critério da prevenção. Parece ter sido este o sentido do quanto restou consignado no voto condutor do Conflito de Competência nº 22.693/DF, no qual o Eminente Relator Ministro José Delgado, do E. STJ, adotou parte do parecer do Ministério Público Federal, da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Exma. Dra. Gilda Pereira Carvalho Berger:

 (...)

Acrescento, ao pronunciamento supra parte do parecer do Ministério Público Federal, de autoria já identificada, por concordar, integralmente, como foram postos (fls. 760/763):

“É preciso definir a existência ou não da conexão entre as 06 (seis) ações interpostas. Como verificado através da leitura das petições iniciais e pelo gráfico abaixo delineado, todas as ações têm causa de pedir e pedido semelhantes sendo que também possam sugerir a continência, (art104 do CPC) pois algumas delas podem ter, em análise mais acurada, pedido ou objeto mais amplo abrangendo o das outras.

(...)

Trata-se de ações civis ajuizadas no Estado de São Paulo, Brasília e Fortaleza. Tenho entendido que a competência disposta no art. 2º da LAC é regra de competência relativa, e ainda presente que a defesa de interesses difusos, onde o suposto dano tem reflexo no país, não há que se pontificar que o foro competente é o do local do dano, como quer a União, porque o dano que se vislumbra possa ocorrer no patrimônio público teria amplitude nacional. Tampouco se pode dizer que, em sendo ação para coibir supostos danos em patrimônio nacional (porque da União) esta deva ser proposta obrigatoriamente no Distrito Federal, porque a União pode ser demandada em qualquer dos Estados, onde tem representação própria, através da Advocacia-Geral da União, que recebe as respectivas citações. Acertado me parece, é conceber-se em casos como tais, pelo princípio da equiparação, que ação civil pública proposta com objeto que transcende a localidade possa ter como foro competente para apreciá-la qualquer dos juízos federais onde foi intentada

(...)”  G.N.

 21.                                           NESTA ORDEM DE IDÉIAS REQUER-SE A REMESSA DOS AUTOS AO R. JUÍZO AO QUAL HOUVE A PRIMEIRA DISTRIBUIÇÃO DE AÇÃO COM A MESMA CAUSA DE PEDIR DESTA, NOS TERMOS DO ARTIGO 263, DO C.P.C.: “Considera-se proposta a ação, tanto que a petição inicial seja despachada pelo juiz, ou simplesmente distribuída, onde houver mais de uma vara.”:

Ementa  PROCESSUAL CIVIL. AÇÕES CIVIS PÚBLICAS PROPOSTAS EM JUÍZOS DIFERENTES, COM A PRETENSÃO DE ANULAR ATOS RELATIVOS AO PROCEDIMENTO DE PRIVATIZAÇÃO DAS EMPRESAS PÚBLICAS FEDERAIS LIGADAS AO SISTEMA TELEBRÁS. COMPETÊNCIA.

1. Em se tratando de ações civis públicas intentadas em juízos diferentes, contendo, porém, fundamentos idênticos ou assemelhados, com causa de pedir e pedido iguais, deve ser fixado como foro competente para processar e julgar todas as ações, pelo fenômeno da prevenção, o juízo a quem foi distribuído a primeira ação.

2. A interpretação das regras sublimadas pelo ordenamento jurídico deve homenagear a forma sistêmica de se compreender as mensagens postas pelo legislador nos dispositivos legais elaborados e impor efetiva segurança quando da aplicação das referidas regras positivadas.

3. As regras de competência para o processamento e julgamento das ações civis públicas devem fixar princípios que evitem, ao serem decididos, situações conflitantes quando elas expressarem pretensão sobre determinado objeto, com base em fundamentos, causas de pedir e pedidos idênticos.

4. Conflito, no caso, conhecido para determinar-se o Juízo Federal da 8a Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, a quem foi distribuída a primeira ação visando a anular atos vinculados aos procedimentos licitatórios para  a privatização  das empresas públicas vinculadas ao sistema Telebrás, como sendo o competente para processar e julgar as ações civis públicas com o mesmo objeto, intentadas em juízos diferentes.

 Decisão   Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Exmos. Srs. Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conhecer do conflito e declarar competente o Juízo Federal da 8a Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, o primeiro suscitado nos termos do voto do Exmo. Sr. Ministro Relator.

Votaram com o Relator os Exmos. Srs. Ministros Aldir Passarinho Júnior, Garcia Vieira, Demócrito Reinaldo, Humberto Gomes de Barros, Milton Luiz Pereira e Ari Pargendler.  Ausente, justificadamente, o Exmo. Sr. Ministro Hélio Mosimann.  Presidiu o julgamento o Exmo. Sr. Ministro Peçanha Martins.

Acórdão  CC 22693/DF ; CONFLITO DE COMPETENCIA (1998/0046141-8), DJU 19/04/1999,  p. 71, RSTJ: vol. 120,  p. 27 Relator(a)  Min. JOSÉ DELGADO (1105) Data da Decisão  09/12/1998 Orgão Julgador  S1 - PRIMEIRA SEÇÃO 

 22.                                           Para atender a tal requerimento, acaso deferido, mister seja oficiado aos respeitáveis Juízos da 1ª Vara Previdenciária Federal de Porto Alegre/RS  e  da Vara Especializada Previdenciária de Curitiba/PR, solicitando informação quanto à data da distribuição das ações noticiadas nos autos – fls. 44/69 (1999.71.017799-4) e  fls. 77/89 (99.5398-2).

                               

                                      



[1] Trecho do artigo “A natureza condenatória da ação civil pública”,  de autoria do Prof. Luiz Eduardo G. Bojart, publicado na Revista do Direito Trabalhista. Brasília, Editora Consulex, 2(03):39-47 – http://www.terravista.pt/enseada/1428/

[2] Trechos do artigo “Exegese sobre o conceito legal de interesses difusos e coletivos”, de autoria do Prof. Luiz Eduardo G. Bojart, publicado no Jornal do 10º Congresso Brasileiro de Direito Coletivo do Trabalho. São Paulo, LTr., 1995, p. 43/45 – http://www.terravista.pt/enseada/1428/

 [3] Comentários de Ada Pelegrini Grinover in “Código Brasileiro de Defesa do Consumidor” - Comentado Pelos Autores do Anteprojeto – 6ª edição – Forense Universitária – fls. 725/726, 729 e 730.

[4] Trecho do artigo “Ação Civil Pública – limites territoriais?”, de autoria do Prof. Luiz Eduardo Guimarães Bojart, publicado na Revista Jurídica Consulex, Ano I, n. 11, nov./1997, p. 52/53.  – http://www.terravista.pt/enseada/1428/

 

[5] in Curso de Direito Administrativo, 5ª ed. pág. 54, Malheiros Editores,1994

 

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